255 голосів на табло парламенту за закон про державну службу завершили більш ніж десятирічну епопею з його прийняттям. Не бажаючи образити нинішніх лобістів, які готували останній варіант законопроекту і просували його в парламенті, скажу, що свою першу вітальну смс надіслала екс-главі державної служби України Тимофієві Мотренку. Його команда, власне, і заклала основи прийнятого в четвер закону.
Ще два місяці тому ми мали можливість спостерігати, здавалося б, нездоланні суперечності в поглядах на реформу держслужби з боку Кабміну та адміністрації президента. Кому і як вдалося запрягти в одну упряжку коня і трепетну лань? Що чекає на багатотисячну армію чиновників, коли закон набере чинності? Чи стане він ключовим шансом для перезавантаження системи державного управління? Чи зможе створити реальну основу для того, аби зламати систему корупції та чиношанування в країні?
Про це та багато іншого ми й говорили з головою Національного агентства України з питань державної служби Костянтином Ващенком.
— Костянтине Олександровичу, після скандалу з нинішнім заступником глави АП Олександром Данилюком та його гучних заяв на адресу законопроекту №2490 минуло майже два місяці. І все ж закон про державну службу прийнято. Як удалося?
— Якщо ми говоримо про європейські стандарти, то їх треба не декларувати, а дотримуватися. У дискусії зокрема. З допомогою аргументів, фактів та конструктивних пропозицій. І якщо в усьому цивілізованому світі політичні й адміністративні посади чітко розділені, якщо є державні секретарі та прозорі конкурси на посади, то логічно перейняти цей перевірений позитивний досвід. Насправді за цей час відбулося вдосталь багатогодинних дискусій у різних форматах. І з Олександром Данилюком, який, врешті-решт, зайняв конструктивну позицію, і з адміністрацією президента, і з Кабміном. Дві погоджувальні ради провів Володимир Гройсман.
Хоч як дивно, але тепер я навіть радий, що ситуація склалася саме так. У результаті жорсткого зіткнення позицій на проблему звернули увагу ключові представники влади. Активізувалися експертна спільнота і громадськість, отримали привід для остаточного формування позиції парламентарії. Ми з Альоною Шкрум — головою профільного підкомітету — працювали з кожною фракцією. Я особисто обдзвонив і зустрівся з понад сотнею депутатів. На останньому етапі активно підключилася міністр Кабінету міністрів Ганна Онищенко, яка приходила на кожне засідання комітету і відстоювала позицію уряду.
Основна проблема була в тому, що на момент відомого провального сигнального голосування ніхто з перших осіб, крім Володимира Гройсмана, публічно й чітко не позначив свою позицію. Ні прем'єр-міністр, ні президент. А вони ж, як відомо, мають ключові фракції в парламенті, де завжди є кілька груп впливу.
— З якою фракцією було найскладніше?
— Найскладніша історія склалася саме з БПП. Якщо в "Народному фронті", "Самопомочі", у фракції Радикальної партії були конкретні депутати, які глибоко вивчали закон і відповідали за його просування, то в пропрезидентській фракції цього не було. Як не було і єдиного лідера думок і центру прийняття рішень. Єврооптимісти — "за", "Антикорупційна платформа" — "за", група УДАРу — "за". Депутати, орієнтовані на Юрія Луценка, з яким ми двічі розмовляли з цього приводу, — "за". Ну ось, власне, на якийсь момент і все.
Однак півтора тижня тому Арсеній Яценюк із трибуни парламенту попросив депутатів підтримати закон. Що ж до президента, то після вищезгаданої історії і наступної реакції експертного середовища, а також позиції наших європейських партнерів Яна Томбінського та єврокомісара Йоханнеса Хана Петро Порошенко зробив заяву, що закон має бути прийнятий. Свою фінальну роль тут зіграв, звісно ж, і візит віце-президента США Джо Байдена. Питання прийняття закону про державну службу стояло в його порядку денному.
— З європейцями ви досить давно й тісно спілкуєтеся. А ось американських партнерів як дістали?
— Свого часу мені довелося злітати в Штати, де ми отримали експертизу законопроекту від Виконавчого секретаріату офісу з управління персоналом США. При цьому тривав постійний обмін інформацією з американськими колегами. Безумовно, ми доклали багато зусиль до того, аби ця інформація зрештою трансформувалася в позицію віце-президента.
— Але поправки до закону вносилися в останній момент буквально з голосу. Чи не знівелював компроміс суть законопроекту?
— Робота над законом тривала практично рік. Однак традиційно всі основні "хотілки" починають з'являтися за два-три дні до голосування. Фракції й групи дружно починають відстоювати свої політичні інтереси, пов'язані з реалізацією закону. Було досить багато бажань — змінити склад (баланс) у комісії призначення керівників вищого корпусу, змінити процедуру призначення керівників місцевих адміністрацій тощо. Але ми вистояли і зняли більшість питань.
Останнє ключове погоджувальне засідання відбулося пізно ввечері напередодні голосування. Як результат, основний доповідач із трибуни озвучила кілька поправок, яких спочатку не було в порівняльній таблиці, але вони стали свого роду компромісом для фракцій.
Ідеться про поправку прем'єра, яка стосується створення механізму доплат державним службовцям за кошти Європейського Союзу. Але навряд чи ми тут щось втратили. Швидше, навпаки. Під час останньої поїздки прем'єра в Брюссель чітко прозвучала думка про готовність ЄС допомогти, у тому числі й із доплатами держслужбовцям, які входять до реформаторських команд міністерств. Тільки дайте механізм. Такий механізм сьогодні з'явився.
— Прозорий? Хто, на якій підставі й за якими критеріями визначатиме межі привілейованих команд і величину доплат?
— Тут треба буде все чітко розписати в нормативних підзаконних актах. Нині тривають переговори з ЄС із цього приводу. Але ми вбиваємо двох зайців. З одного боку, за рахунок донорської допомоги істотно підвищуємо зарплату частині держслужбовців, з іншого — заощаджуємо кошти бюджету і перерозподіляємо їх іншим чиновникам. До того ж ми чітко розписали гарантії підвищення зарплати всім без винятку. Процес відбуватиметься поетапно.
— З боку президента багато прозвучало побажань?
— Достатньо, і два з них були враховані. Перше стосується процедури призначення глави апарату адміністрації президента. Він призначатиметься без конкурсної процедури, що цілком логічно. Друга поправка закріплює норму, коли на членів конкурсних комісій усіх рівнів, у тому числі тих, які відбирають кандидатів на вищі державні посади, поширюватиметься антикорупційне законодавство. Як на представників держслужби, так і на представників громадськості та експертного середовища. За що я сам проголосував би двома руками. Бо на цих ділянках буде досить легко сформувати окремі канали просування "своїх кандидатів".
— Однак у наших умовах ця норма може стати як способом створення прозорого механізму відбору держслужбовців, так і інструментом тиску з боку влади на громадськість і експертів.
— Будь-яка норма навіть найпрогресивнішого закону в наших умовах може бути використана на користь будь-чиїх корисливих інтересів. І тут жоден закон не допоможе. Проте ми закладаємо фундамент для майбутнього, який в інших, можливо більш усвідомлених умовах і обставинах дасть можливість будувати нову країну. Мабуть, така наша місія.
— Поправка Юрія Шухевича, що стосується скасування спецпенсій чиновникам, а також категорична позиція щодо цього Віктора Пинзеника й Олега Ляшка, фракція якого, власне, потім і не голосувала за закон, зізнаюся, насторожила.
— Був момент. Але закон закріплює загальну систему пенсійного забезпечення. Ніяких спеціальних пенсій. Жодних пільг. Але як бути з тими людьми, котрі вже пропрацювали 10—20 років за старим законом, платили вдвічі більший соціальний внесок і розраховували на певну пенсію? Тим більше що закон зворотної сили не має. Інакше ми створимо прецедент із відстоюванням держслужбовцями своїх прав в українських та європейських судах. Нова норма все-таки має стосуватися вже тих чиновників, які прийдуть на держслужбу після набрання законом чинності. Зал не підтримав поправку Шухевича, однак до травня, коли закон набере чинності, думаю, в парламенту буде час подискутувати на цю животрепетну тему.
— Відтермінування аж до травня — це теж компроміс?
— Це необхідність. Закон настільки масштабний і системний, що для його забезпечення треба ухвалити близько 30 підзаконних нормативних актів. Більше того, є низка нюансів, які вимагають додаткової дискусії. У цьому ряду — питання про порядок призначення голів місцевих адміністрацій. Також питання складу комісії, яка підбиратиме чиновників на вищі посади, де дійсно можна ще пошукати представницький баланс. Але головне, що вже створено механізм прозорого конкурсу.
— У четвер багатотисячна армія чиновників дивилася новини й отримала стрес. Чого їм чекати від закону насамперед?
— Ключовим принципом закону є розмежування політичних та адміністративних посад на державній службі і поява інституту державних секретарів. Тобто процес перезавантаження державної служби піде з самого верху. Ми сподіваємося, що його буде поєднано зі змінами в законі про Кабінет міністрів і центральні органи влади. У нас також, згідно з майбутніми змінами Конституції в частині децентралізації, з'являться префекти. Підготовлений законопроект про префектів корелюється із законом про держслужбу — передбачено прозорий конкурсний відбір.
Однак, повертаючись до держсекретарів, слід сказати держслужбовцям країни головне: їм більше не доведеться пакувати валізи з приходом чергового міністра, поступаючись своїм місцем його куму, брату чи свату. Інститут держсекретарів гарантує це. Більше того, єдиним критерієм оцінювання роботи держслужбовця буде професіоналізм, а єдиним способом просування по службі — конкурс. У чиновника з'явиться реальна можливість планувати свою кар'єру.
— Ви справді думаєте, що норма про обов'язкове володіння однією з трьох офіційних мов ЄС для держслужбовців категорії "А" навіть через два роки стане для нас реальністю?
— А нам нема куди подітися. Автор сінгапурського дива Лі Куан Ю назвав англійську першою мовою в країні і першою реформою.
— Бізнес таки отримав доступ у владу? На чому, до речі, й наполягав Данилюк.
— Бізнес за жодних обставин не може і не повинен мати доступ у владу. А от менеджер, який має досвід роботи на ключовій посаді у великій компанії, згідно з ухваленим законом, може претендувати на посаду держсекретаря профільного цій компанії міністерства. Таким є логічний компроміс.
— Альона Шкрум на підсумковому брифінгу заявила про майбутнє скорочення кількості державних службовців на 30% і вище. До цього прем'єр і очільник АП казали про майбутню адміністративну реформу — злиття й скорочення низки міністерств. Ми, звичайно, одразу звернулися з проханням прояснити позиції, однак, як виявилося, на сьогодні процес вариться на рівні слів.
— Функціональна дерегуляція необхідна. Просто зменшити кількість чиновників, залишивши за міністерствами всі наявні на сьогодні повноваження й функції, — це абсурд. Скорочення держслужбовців — тільки як результат скорочення функцій. Ось наше завдання.
— Частина обізнаних експертів припускає, що одним з головних завдань є ще й освоєння 1 мільярда 800 мільйонів євро, закладених ЄС на реформу. Мовляв, звідси й уся веремія між інституціями. Реформатори гинуть за потоки.
— Хоч як крути, а головний розпорядник фінансів у країні — Кабмін, який подав закон до парламенту і якому відповідати за використання коштів перед ЄС. Тому всі інсинуації в цій частині вважаю надуманими. Інше питання, звідки ми взагалі збираємося черпати гроші на реформу? Є кілька джерел.
По-перше, бюджет. Оскільки сьогодні грудень, бюджет уже практично зверстано, і очевидно, що в 2016 році у нас не буде можливості знайти якісь серйозні суми. Що не означає, що ми будемо сидіти й чекати року 2017-го. Як я вже сказав, нам треба оптимізувати Кабмін, забираючи зайві міністерства й функції, паралельно скорочуючи кількість державних службовців. Але є один ключовий нюанс: при цьому буде збережено фонд оплати праці міністерств. Сьогодні загальний фонд оплати праці становить 14 мільйонів гривень. І його не зменшуватимуть, що дасть можливість підвищувати заробітні плати чиновникам, які залишаться, за рахунок внутрішніх резервів міністерств. Цей принцип кардинально змінить підхід до реформи тих-таки міністрів, які завжди як вогню боялися скорочення і, щоб не втратити фінансування, трималися за кожну порожню одиницю. Треба сказати, що процес оптимізації функцій і скорочення апарату вже запущено у Міністерстві економіки, і в Міністерстві фінансів, наприклад. Вони втратили вже до 40% штату. При цьому фонд оплати праці залишився той самий, і вже сьогодні заробітна плата працівників цих міністерств істотно відрізняється від заробітної плати інших держслужбовців.
По-друге, кошти ЄС. Як я вже сказав, ідеться про реформу державного управління в цілому і доплати до заробітної платні. Щодо останнього зараз під час переговорів озвучуються досить різні цифри — від 30 до 50 мільйонів євро на рік. Начебто й небагато, але ми ж не уповаємо тільки на ці ресурси. Але в будь-якому разі, сподіваємося, вони будуть.
По-третє, кошти громад. Під час децентралізації чимало функцій і повноважень відійде на місця. Разом з функціями туди підуть і чиновники. У територіальних громад з'явиться право, виходячи з рівня свого економічного розвитку, самостійно визначати як кількість необхідних їм чиновників, так і рівень їхньої заробітної плати. Тобто рівень заробітної плати в органах місцевого самоврядування буде прямо пов'язаний з тим, наскільки ефективно громада працює і розвивається. Що досить важливо. Бо сьогодні, приміром, у голови районної адміністрації прямих стимулів залучати інвестиції немає. А завтра такі стимули з'являться.
Насправді, заробітна плата — це тільки частина програми. Певна частка коштів піде на створення низки інформаційних ресурсів. Нам, приміром, треба буде створити єдиний веб-портал вакансій державної служби. Щоб кожен бажаючий міг побачити будь-яку вакансію, умови конкурсу, його результати тощо. Це досить серйозний ресурс.
— То скільки на нього мільйонів треба витратити? І як проконтролювати все ж таки освоєння коштів?
— Поки що важко оперувати конкретними цифрами. Тривають переговори. ЄС визначив, що 1 мільярд 800 мільйонів євро заплановано на побудову держави загалом. І тут (окрім реформи системи держуправління) йдеться про податкову реформу, децентралізацію та інші реформи. 600 мільйонів — на реформу державного управління в цілому. Що включає адмінреформу, реформу адміністративних послуг, Кабміну й ЦОВ, електронне самоврядування, заробітну плату.
— Ваша функція на ці найближчі п'ять місяців?
— Ключове завдання — оперативно підготувати всю нормативну базу для впровадження закону, без якої він не запрацює. Це й положення про конкурсні комісії, і порядок оцінювання держслужбовців, і нова формула оплати праці, тощо. Плюс — почати масштабну роз'яснювальну роботу, поінформувати людей про майбутні зміни. Причому як самих державних службовців, так і громадян, яким вони надають послуги.
Ухвалення закону — це ще не реформа. Сам по собі закон про держслужбу вирішує тільки частину проблем. Новий закон про Кабмін і ЦОВ, децентралізація, оптимізація всіх адміністративних процедур — усе це в комплексі й називається реформою державного управління. Але ключовий крок парламент, безумовно, зробив.
— Хтось уже працює над цими законами? Як швидко взагалі ми зможемо перезапустити систему?
— Це питання продуктивної роботи уряду, Міністерства юстиції. Комплексну реформу системи державного управління внесено в коаліційну угоду.
